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任洪源 冯攀
近几年来，政府部门三令五申仍旧不能阻止各地小产权房的开发势头，小产权房的争议也从来没有停止过。今年初，国务院办公厅的一纸通知又把小产权房问题摆在了前台。
岁末年初，小产权房问题再一次成为社会公众关注的热点。截至2月3日，在Google搜索查询的结果显示总数已经达到695万条。
一、小产权房是房地产市场的另类
所谓小产权房是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发，价格只有同样位置商品房价格的40%至60%。目前小产权房有两种，一种是在集体建设用地上建成的，即宅基地上建成的房子，只属于该村的集体土地所有者，连外村农民都不能购买；另一种是在集体企业用地或者占用耕地违法建设的。
小产权房已存在多年，有的是开发公司以租地形式建造的，有的则是乡村政府自发建设。这种模式打破了房地产市场中的垄断，政府对土地供应的垄断，房地产开发商对房屋供应的垄断。小产权房是没有名分的商品房，成为一批中低收入家庭的流行选择。全国各地的城郊区域纷纷建起大量小产权房，据一些机构抽样调查，这些房子大约为居民实际购买住房的20%。个别城市如深圳，这一比例更是接近50%。在北京，小产权房主要集中在通州、顺义、怀柔、密云等近郊区域，占到市场在售楼盘总量的两成左右，房价多在每平方米2500元至4000元之间，而这个价格仅为北京环内商品房价格的25%至30%。
但是小产权房的确存在很大风险。一是这类住房建在集体土地上，不允许对外销售，没有法律保证。也就是说，购买这样的房子拿不到国家发给的产权证。这是由国家法律和土地的使用性质所决定的。二是这些住房实际上属于在政府规定范围以外的违章建筑，如果和国家的规划相冲突，就有可能被拆除，而且业主也不会得到拆迁安置补偿。三是房屋质量没人监督，一些开发商为赚钱会偷工减料，存在安全隐患。四是这类房屋一般由土地所在村开发，除了房屋质量和房屋售后维修难以保证以外，入住后的物业也容易出现问题。五是由于缺乏产权，未来在遗产继承时也会遇到许多麻烦。
近些年，我国房地产价格扶摇直上和个人收入水平的缓慢增长形成鲜明对照，很多人不是买不起房就是变身房奴，住房成为新三座大山之一。“比经济适用房更经济！”这样形象贴切的广告语，对于收入不很高但渴望拥有自家小窝的一族来说，无疑极具诱惑。说到底，小产权房是高房价的产物，它的迅速升温源于城市居民长期的住房需求没有得到妥善解决。城乡结合部的决策者们正是看到了这一市场机会，借新农村建设、旧村改造名义，打擦边球，开发出小产权房。
小产权房购房者可能是以“法不责众”的侥幸心理在与政策预期进行博弈，但是揭示出的是购房者对普通房地产市场高高在上的无奈。安居才能乐业，为了安居不得不割舍消费权益。就像一部分购房者所声称，如果有能力承受高房价，谁愿意“铤而走险”？而且还要克服位置偏远、配套设施欠缺带来的诸多不便。小产权房用一种特殊的模式满足了许多人“居者有其屋”的梦想，所以有评论认为小产权房是房地产供求关系严重失衡情况下自生出来的一种准商品房，是城镇房地产市场的有益补充。
二、小产权房是土地管理的大问题
国务院办公厅1月8日下发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》强调，要坚决遏制并依法纠正乱占农用地进行非农业建设，严禁以各种名义擅自扩大农村集体建设用地规模。并且明确指出，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。
其实，早在1999年5月，国务院办公厅就发布规定，农村住宅不得向城市居民出售，建设部也曾多次发出风险提示，提醒城市居民不要购买在农村集体土地上建设的房屋，否则将无法办理房屋产权登记，权益难以得到保护。
去年6月以来，建设部针对小产权房做出风险提示，国土资源部也高调表示违规小产权房将拆除。到12月11日国务院召开常务会议专题讨论小产权房问题，强调要严格执行土地用途管制制度，任何涉及土地管理制度的试验和探索都不能违反国家的土地用途管制制度。严格规范使用农民集体所有土地进行建设，严禁非法占用(租用)农民集体土地进行非农业建设。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。严格控制集体建设用地规模，禁止通过“村改居”等方式非法将农民集体所有土地转为国有土地。严格禁止和严肃查处“以租代征”等违法违规行为，坚决刹住乱占滥用农用地之风。
显然，从政府层面看，小产权房已经成为土地管理中的大问题，尤其是涉及占用耕地的，必须及时得到遏制，否则最终将影响到我国的粮食安全。国务院已经明确要求要坚守18亿亩耕地这条红线，18亿亩耕地保障了中国85%的食品需求，但是截止到2006年底，耕地面积距离18亿亩的警戒线只差2700万亩。也就是说，如果耕地面积再减少1.5%，国内粮食将不能自给自足，中国将在粮食问题上面临受制于人的危险。
1月21日，国土资源部部长徐绍史在全国土地执法百日行动总结电视电话会议上指出，到去年10月30号为止，三类违规违法用地大数比较准确的是3.1万多件，涉及土地面积是330多万亩。“以租代征”30多万亩，违规扩区设区大约100万亩，未批先用先占大约200万亩。这些都说明，涉及土地管理的工作没有小问题，小产权房也不例外。
三、小产权房引出业界颇多争议
小产权房引出的争议由来已久，政府部门、专家学者、房地产商、普通消费者都纷纷从不同角度表达自己的见解。
北京大学房地产研究所所长陈国强认为政府这些年来提供的政策保障性住房是微不足道的，需求量很大，供应量稀少，“僧多粥少”是普遍现象。大量的普通收入者的住房需求和快速上涨的房价造成需求和供应的矛盾越来越突出，政府提供保障性住房没有很好的实施，在这方面政策的效率表现得非常微弱，这使得小产权房存在着很基本的需求。
北京师范大学经济与资源管理研究院副院长张琦认为小产权房有利于抑制房地产价格上涨的说法是不正确的。通过违法、违规行为来抑制房价本身就是错误的，这种做法只能带来更加严重的问题。短时间内价格的快速上涨是可以抑制的，因为价格不可能长期持续上涨下去。但是，在一个充满扭曲、不规范的市场中，价格的任何变化，代表的都是一种不合理的信号。
中原地产华北区域总经理李文杰说，在国务院对此发文之前，没有一部法律法规规定小产权房是合法的，但也没有规定是非法的。同时，对于农村集体建设用地的流转方式一直没有规定。在这种情况下，小产权房成了灰色地带。这给一部分投机开发商和急于致富的乡、村政府留下了空间。
房地产大鳄任志强认为，很多小产权房虽然是合法的：有批准、有小城镇规划、有建设规定，但是靠卖小产权房致富，是站在别人的利益基础上，当它参与商品房交易时，就只能服从房地产法，农民的土地在国家政策中给予优惠，所以不收土地出让金。政府对农村是没有各种税费的，政府对农村的基础设施投入是免费的。
北京理工大学经济学教授胡星斗认为，小产权房的合法化关系到中国现代化的发展战略问题，也就是说关系到中国是继续过去的城乡分治、二元结构，还是应该走城乡一体化、城乡互动、城乡均衡的发展道路。只要做好小产权房的规划、审批，就能解决土地保护、总量均衡的问题，同时能够达到农民、购房者、政府三赢的目的。
中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌认为，相关政策出台后，小产权房能否彻底的退出历史舞台，这个事非常复杂，因为涉及到已经建设或者已经销售的小产权房的处理。多年前，北京亚北地区曾有一批小产权房通过补交土地出让金转为普通商品房，但近年来这种模式再没有被采用。
中国土地学会副理事长、北京大学城市与区域规划系博导董黎明分析，严禁村民将自己的住宅出租出售，有利于遏制小产权房的出现。通知下发后，将至少切断了新建小产权房的后路。但对于已经形成既定事实的小产权房怎么办，仍是个未知数。
北京市国土局表示，一些已形成规模的小产权项目，由于涉及到村民集体组织的利益，政府将会慎重地解决。而对于已经销售入住的小产权房，同样也涉及到普通消费者的利益，政府还没有制订最终的解决方案。
四、解决小产权房问题需要大智慧
由于小产权房问题牵涉到多方利益，简单一刀切的做法是草率和行不通的，必须站在民生的高度，展现大智慧，用系统的观点破解小产权房之题。
一是明确法律界定。关于小产权房的合法性问题和宪法及《土地管理法》、《房地产法》、《担保法》中的相关条款，业界有不同的解读，将会影响到社会公众对于小产权房政策的预期，无形中催生了小产权房的市场空间。因此，进行释宪说明或者组织法律界权威进行专门研讨是必要的，首先统一认识，扎实法律基础，才能使行政部门和社会公众在分析判断时找到清晰的法律依据。如果需要涉及修法或土地制度改革，应尽快制定时间表，明确了小产权房的法律地位才能消除模糊地带。
二是坚决调控房价。毋庸讳言，高房价是小产权房大行其道的根本原因。普通商品房价格如果能与多数人的收入水平相匹配，那么小产权房就会自动推出历史舞台。继续加大房价调控力度是彻底解决小产权房问题的关键因素。解决问题的关键在地方政府，只有各级政府坚决执行中央政府的房地产调控政策，让房价回归理性，进一步规范房地产开发建设，降低土地出让金，加大楼盘的供给，适当调低普通商品房的税费来让利于民，压低房地产过高的利润，增加保障性住房来满足中低收入家庭的住房需求，从而让普通百姓买得起房，才能真正遏制小产权房的发展。
三是杜绝新增违规。当前的主要任务是严格控制新增小产权房，可以有效降低这一问题的处理难度和压力。土地执法部门和其他相关部门必须适应新形势、新环境下的新发展要求，有效管理和综合服务，变事后补救为事前预警和事中监督。依据新通知要求，加强巡查工作，对于顶风建设者决不手软，从快从严，该拆就拆，该罚就罚。强化乡镇和村级行政队伍的管理，增强大局意识，加入考核要求。
四是切实区别对待。对已经建成和入住的小产权房应该本着“以人为本”的原则，展现务实弹性，具体问题具体分析，区别对待。把责任简单推给那些中低收入购房者不懂法律或者自找风险是不负责任的。解决已成事实的小产权房必须有一套严格的制度，从速查清已建成的小产权房的基本情况，保证统计真实、准确、有效。(1)对于那些规模比较大、符合土地利用规划的小产权房，应当考虑让其补办相关手续，缴纳土地出让金后，赋予合法身份。(2)对于那些不属于耕地性质、没有经过规划的小产权房，也应当考虑补办手续，使其合法化。(3)对于非法占用耕地，背离土地利用规划的小产权房应当坚决拆除，保护耕地的原则是底线，不能动摇。(4)对于未实现销售的小产权房，可完全按保障房的政策来管理，其间涉及当地农民利益的，做出相应补偿。(5)城市居民购买小产权房，如果是仅有一套房，属实现保障型自住功能的，政策适当倾斜；属改善型第二套住房，在补交税费时适当提升一定比例；属于奢侈性住房需求、甚至属于炒房投机的情况，进行严厉打击，确认购房合同无效。
(作者单位：天津市经济发展研究所)
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